7.1.2014

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeuden päätös 15.2.2012 n:o 12/0052/1

Asian aikaisempi käsittely

Kangasalan kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on 30.3.2010 tekemällään ja 8.4.2010 (§ 48) julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä tarkistanut ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaisesti Kangasalan Lämpö Oy:n Kangasalan kunnassa Tarpilan kylässä tilalla Ylinen RN:o 2:333 sijaitsevan kaukolämmön tuotantoon tarkoitetun lämpökeskuksen voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräykset. Kangasalan kunnan ympäristölautakunnan 11.3.2003 antamasta ympäristölupapäätöksestä (§ 50) on poistettu lupamääräys 2, muita lupamääräyksiä on päivitetty ja määräysten järjestystä muutettu. Määräykset 2, 3, 6, 8, 9 ja 10 on lisätty. Laitoksen lupamääräykset kokonaisuudessaan ovat seuraavat:

1. Lämpökeskuksen typenoksidien päästöt maakaasupoltolla tulee mittauttaa ulkopuolisella asiantuntijalla kolmen vuoden välein. Typenoksidien päästöt ja hiukkaspäästöt öljypoltolla tulee mittauttaa ulkopuolisella asiantuntijalla heti, kun kattiloissa poltetaan öljyä seuraavan kerran ja sen jälkeen kolmen vuoden välein. Mikäli öljyn käyttöväli on pitempi kuin kolme vuotta, tulee sen edellä mainitut päästöt mittauttaa heti kun öljy on käytössä. Mittausraportti tulee toimittaa vuosiyhteenvedon yhteydessä helmikuun loppuun mennessä Kangasalan kunnan ympäristönsuojeluun. Samassa yhteydessä tulee tarkistuttaa savukaasujen jatkuviin tarkkailuihin käytettävät mittausjärjestelmät. (YSL 46 ja 108 §)

2. Laitoksen öljynpurkauspaikan hulevedet on kerättävä ja johdettava valvotusti öljynerottimeen ennen kyseisten vesien johtamista viemäriin. Öljynerottimet on mitoitettava siten, ettei häiriö- tai poikkeustilanteissakaan öljyä pääse viemäriverkkoon tai maaperään. Öljynerottimet on varustettava hälyttävällä öljynilmaisimella ja hälytysjärjestelmän toimivuus on testattava vähintään kerran kuukaudessa. (YSL 7, 8 ja 43 §)

3. Öljysäiliö ja sen suoja-allas on varustettava hälytys- ja vuodonilmaisulaittein. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä öljysäiliön ja hälytys- sekä vuodonilmaisulaitteiden kuntoselvitys vähintään viiden vuoden välein. Hälytys- ja vuodonilmaisulaitteet on testattava vähintään kerran kuukaudessa. (YSL 7, 8, 43 ja 46 §)

4. Toiminnanharjoittajan tulee pitää lämpökeskuksen toiminnasta, hälytyslaitteiden testauksista, öljynerotuskaivojen huolloista ja tyhjennyksistä sekä muista toimintaan liittyvistä hälytyksistä ja häiriö- sekä poikkeustilanteista kirjaa, joka on tarvittaessa esitettävä valvontaviranomaiselle. (YSL 43 ja 46 §)

5. Toiminnanharjoittajan on viipymättä ilmoitettava Kangasalan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, jos onnettomuudesta, tuotantohäiriöstä tai muusta niihin rinnastettavasta syystä aiheutuu päästöjä ja syntyy jätettä siten, että siitä voi aiheutua välitöntä ja ilmeistä vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. (YSL 43 § ja YSA 30 §)

6. Mikäli alueella tapahtuu öljyvahinko, on siitä välittömästi ilmoitettava hätäkeskukseen ja ryhdyttävä välittömästi toimenpiteisiin vahingon leviämisen estämiseksi. Alueella on oltava öljyntorjuntaviranomaisen riittäväksi katsoma määrä öljyn imeyttämiseen soveltuvaa ainetta, esim. turvetta. Öljysäiliön täyttöä suoritettaessa on paikalla oltava riittävä alkutorjuntakalusto. Lisäksi on noudatettava Kangasalan ympäristönsuojelumääräyksiä. (YSL 7, 8, 43 ja 76 §)

7. Vuosiyhteenveto toiminnasta tulee toimittaa helmikuun loppuun mennessä Kangasalan kunnan ympäristönsuojeluun. Siihen tulee liittää

- polttoaineiden kulutus kattilakohtaisesti

- laskennalliset SO2-, NO2-, CO2- ja hiukkaspäästöt

- päästöihin vaikuttavat huollot, säädöt ja korjaukset

- tiedot käytetyistä kemikaaleista ja syntyneistä jätteistä.

(YSL 45, 46 §, JäteL 51 §)

8. Alueella syntyvät jätteet on toimitettava jätelain mukaisesti käsiteltäviksi. Ongelmajätteet on säilytettävä lukitussa tilassa. (YSL 43 §)

9. Lupamääräyksissä 2 ja 3 määrätyt toimenpiteet tulee toteuttaa vuoden kuluessa luvan lainvoimaiseksi tulosta. (YSL 43 §)

10. Toiminnanharjoittajan on huolehdittava, että kemikaali-ilmoitus vaarallisen kemikaalin varastoinnista ja käsittelystä on tehty pelastusviranomaiselle. (YSL 43 §)

11. Toiminnan pysyvästä tai pitkäaikaisesta keskeyttämisestä sekä olennaisista muutoksista on viipymättä ilmoitettava Kangasalan kunnan ympäristönsuojeluun. Toiminnanharjoittajan on hyvissä ajoin, viimeistään kuusi kuukautta ennen toiminnan lopettamista, esitettävä yksityiskohtainen suunnitelma lämpökeskuksen toiminnan lopettamiseen liittyvistä toimista Kangasalan rakennus- ja ympäristölautakunnalle.

(YSL 43, 81 ja 90 §)

Rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöstä on perusteltu seuraavasti:

Laitoksen toiminta edellyttää ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaista ympäristölupaa. Kyseiselle toiminnalle on annettu toistaiseksi voimassa oleva ympäristölupa. Toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräyksiä on ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan määräajoin tarkistettava. Kun toimintaa harjoitetaan päätöksessä esitetyllä tavalla ja noudatetaan tarkistettuja lupamääräyksiä, toiminta täyttää lainsäädännön edellytykset.

Laitoksen sijaitessa tärkeällä pohjavesialueella on erityistä huomiota kiinnitetty maaperän ja pohjaveden suojeluun.

Kun toiminnassa noudatetaan päätöksessä tarkistettuja lupamääräyksiä, täyttää toiminta ympäristönsuojelulain vaatimukset eikä toiminnasta aiheudu sellaista terveyshaittaa taikka muuta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, että toimintaan olisi tarpeen tehdä Pirkanmaan ELY-keskuksen lausunnossaan esittämiä muutoksia.

Luvan voimassaolo

Päätös on voimassa toistaiseksi. Hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä vuoden 2020 loppuun mennessä.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on valituksessaan vaatinut rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista öljyn varastoinnin ja käytön osalta.

ELY-keskus on perustellut vaatimustaan muun ohella sillä, että luvan tarkistamisen yhteydessä olisi pitänyt tarkastella uudelleen varapolttoaineena olevan öljyn käyttöä ja varastointia pohjavesialueella.

Pilaantumisvaaraa tarkasteltaessa tulee ottaa huomioon toiminnan sijainti ja sen päästöistä aiheutuva riski. Lupatarkastelussa tulee lisäksi ottaa huomioon pohjaveden pilaantumisvaara myös onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa. Kun toiminta sijoittuu pohjaveden kannalta erityisen herkälle alueelle eikä päästöriskiä voida teknisin keinoin täysin poistaa, toiminta aiheuttaa pohjaveden pilaantumisvaaran. Luvan myöntämisen edellytykset öljyn varastoinnin ja käytön osalta eivät siten täyty.

ELY-keskus on lisäksi viitannut 12.2.2010 Kangasalan Lämpö Oy:n ympäristölupahakemuksesta antamaan lausuntoon, jossa se on esittänyt, että varapolttoaineena tulee käyttää polttoainetta, joka ei aiheuta vaaraa pohjavedelle, kuten esimerkiksi nestekaasua, tai vaihtoehtoisesti tuottaa energia näissä tilanteissa muilla lämpölaitoksilla. Kun kyseessä on olemassa oleva toiminta, jossa öljy on ollut varapolttoaineena, toiminnanharjoittajalle tulee varata luvassa kohtuullinen aika öljyn varastoinnin ja käytön lopettamiseen.

Kangasalan Lämpö Oy on antanut vastineen, jossa se on muun ohella todennut, että Pikkolan lämpökeskuksen tapauksessa luvan myöntämisen jälkeen päästömäärissä, ympäristön maankäytössä ja toiminnan ympäristövaikutuksissa ei ole tapahtunut muutoksia, jotka edellyttäisivät lupamääräysten muuttamista Pirkanmaan ELY-keskuksen vaatimalla tavalla. Toiminnasta pohjavedelle aiheutuvat riskit on minimoitu teknisin järjestelyin.

Hakemuksen kohteena olevassa lämpökeskuksessa käytetään ensisijaisena polttoaineena maakaasua, joka johdetaan maanalaista putkistoa pitkin lämpökeskukselle poltettavaksi lämmityskattilassa. Kaikki putkikytkennöt ovat kiinteitä. Niitä tilanteita varten, joissa maakaasun toimitus häiriintyy, lämpöyhtiö on suunnitellut varajärjestelmäksi maanpäällisen polttoöljyn varastoinnin ja polttoaineputkiston kaikkine lämmityskattiloiden turvajärjestelyineen. Lämpökeskuksen noin 20-vuotisessa historiassa ei ole toistaiseksi ollut kertaakaan maakaasun toimituksessa katkosta. Pikkolan lämpökeskuksella polttoöljysäiliö on sijoitettu maanpäälliseen valuma-altaaseen ja valvottavissa. Lämpökeskuksen polttoöljysäiliön täyttö tapahtuu aina valvotusti käytännössä vain silloin, kun maakaasun toimitus keskeytyy.

Kangasalan Lämpö Oy on aikaisemmin antamassaan lausunnossa 9.3.2010 todennut, että lämpökeskustontilla ei ole nestekaasuasetuksen mukaisia edellytyksiä nestekaasun käytölle. Kyseinen lämpökeskus ei sovellu muiden polttoaineiden kuin polttoöljyn ja maakaasun käytölle. Kangasalan Lämpö Oy on pitänyt kohtuuttomana vaatimusta käyttää nestekaasua varapolttoaineena. Kangasalan keskustan kaukolämpöverkkoon ei ole kytkettynä esitetyn kaltaista varalämpökeskusta, jolla alueen huoltovarmuus voidaan taata.

Keskusta-alueen kaukolämpöverkkoon on kytkettynä lukuisia asuin-, toimisto- ja terveydenhuollon sekä julkisia rakennuksia. Tilanteessa, jossa maakaasun toimitus Kangasalle häiriintyy tai katkeaa kokonaan, kaukolämpöverkkoon liittyneiden kiinteistöjen tilanne varsinkin talviaikaan on kriittinen. Lämmöntuotannon turvaamiseksi on tärkeää varautua myös häiriötilanteisiin rakentamalla järjestelmät niitä varten. Huoltovarmuuden kannalta on välttämätöntä, että olemassa oleva varapolttoainejärjestelmä on toimintavalmiudessa.

Pirkanmaan ELY-keskuksen vaatimus varapolttoaineena käytettävän polttoöljyn korvaamisesta nestekaasulla ei ole sijaintipaikka huomioiden mahdollista ja lämmöntuotannon siirtäminen muissa kohteissa tapahtuvaksi ei ole taloudellisesti kohtuullista. Suunniteltu laitos täyttää asetuksissa ja määräyksissä annetut vaatimukset. Näin ollen Pirkanmaan ELY -keskuksen valitus tulee hylätä.

Kangasalan kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen ja vastineen johdosta lausunnon. Lausunnossa on muun ohella esitetty, että tiedossa ei ole, että Pikkolan lämpölaitoksen toiminnasta olisi varapolttoaineena käytettävästä kevyestä polttoöljystä johtuen aiheutunut ympäristön pilaantumista. Näin ollen ei ole ollut tarpeen asettaa määräystä kevyen polttoöljyn käytön ja varastoinnin lopettamiseksi. Ympäristöluvan määräyksissä 2, 3, 4, 6, 9 ja 10 edellytetyin lisätoimin ja laitoksen teknisin ratkaisuin voidaan riittävällä varmuudella ehkäistä pilaantumisen vaara ja maaperän sekä pohjaveden pilaantuminen.

Edellä esitetyn lisäksi rakennus- ja ympäristölautakunta on viitannut asiassa annettuun päätökseen ja sen perusteluihin sekä todennut, ettei valituskirjelmässä ole esitetty mitään sellaista, että rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös tulisi kumota. Näin ollen valitus tulee hylätä.

Pirkanmaan ELY-keskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut vastineen ja lausunnon johdosta vastaselityksen uudistaen valituksensa.

Lisäksi ELY-keskus on esittänyt, että öljyn varastoinnista ja käytöstä aiheutuva pilaantumisen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta aiemmin arvioidusta. Ympäristönsuojelulain 58 §:n mukaan lupaa on tällaisessa tilanteessa muutettava. Luvan myöntämisen jälkeen esimerkiksi Turvatekniikan keskus on ohjeistanut (Tukes-ohje K3-2006), että vaarallisia kemikaaleja käsittelevän tai varastoivan tuotantolaitoksen sijoittaminen pohjavesialueen ulkopuolelle on aina ensisijainen vaihtoehto. Öljyn varastoinnin ja käytön voi tulkita kuuluvan kyseisen ohjeistuksen piiriin.

Kirkkoharjun pohjavesialuetta ei voida pitää niin laajana, että toiminnan sijoittaminen sen ulkopuolelle olisi toiminnan tarkoituksen kannalta mahdotonta. Pohjavesialue on luode-kaakkosuuntaisena noin 3,2 kilometrin pituinen ja enimmillään noin 1,3 kilometriä leveä alue. Pikkolan lämpökeskuksesta on matkaa pohjavesialueen rajalle noin 110 metriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueen valituksen rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksestä muutoin hyläten lisännyt lupamääräykseen 3 uuden ensimmäisen kappaleen, jolloin rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksen ensimmäinen kappale muutettuna siirtyy toiseksi kappaleeksi, ja muuttanut näin siirtynyttä toista kappaletta häiriö- ja vuodonilmaisulaitteita koskevan testaamisvelvoitteen osalta sekä luvan voimassaoloa koskevaa kappaletta seuraavasti (muutokset kursiivilla):

3. Öljysäiliö on pidettävä tyhjänä. Säiliö voidaan täyttää vain silloin, kun kevyen polttoöljyn käyttäminen varapolttoaineena on lämpökeskuksessa pääpolttoaineena käytettävän maakaasun toimituksen keskeytys- tai häiriötilanteen johdosta tarpeen. Toiminnanharjoittajan on viipymättä ilmoitettava säiliön täyttämisestä Kangasalan kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.

Öljysäiliö ja sen suoja-allas on varustettava hälytys- ja vuodonilmaisulaittein. Toiminnanharjoittajan tulee tehdä öljysäiliön ja hälytys- sekä vuodonilmaisulaitteiden kuntoselvitys vähintään viiden vuoden välein. Hälytys- ja vuodonilmaisulaitteet on testattava tarvittaessa ja aina öljysäiliön täytön yhteydessä. (YSL 7, 8, 43 ja 46 §)

- - - - - - - -

Luvan voimassaolo

Päätös on voimassa toistaiseksi. Hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä vuoden 2020 loppuun mennessä. Tarkistamishakemuksen yhteydessä on esitettävä teknis-taloudellinen selvitys mahdollisuuksista korvata Pikkolan lämpökeskuksessa varapolttoaineena käytettävä kevyt polttoöljy pohjaveden kannalta riskittömämmällä varapolttoaineella tai toisen laitoksen käytöllä poikkeustilanteessa.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Pikkolan lämpökeskus sijaitsee Kirkkoharjun II luokan pohjavesialueen osa-alueella B ja toiminto sijoittuu myös pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Alue on aiemmin ollut vedenhankintakäytössä, mutta vedenotto Ukkijärven vedenottamosta on lopetettu vuonna 1996. Vedenoton loppumisen vuoksi pohjavesialueen luokitus on muutettu. Alue on kuitenkin pysytetty II luokassa, koska kyseessä on edelleen vedenhankinnan kannalta hyvä pohjavesialue. Vedenottamolla on myös edelleen Länsi-Suomen vesioikeuden vuonna 1971 myöntämä lainvoimainen lupa ottaa pohjavettä 800 m3/d. Alueella muodostuvan pohjaveden määräksi on arvioitu 1 600 m3/d.

Kirkkoharju on osa saumamuodostumaa, johon liittyy luoteesta kaksi syöttöharjua Pikonkankaan ja Vesaniemen kohdalla. Kirkkoharjun pohjavesialueen alapuolella on suuri harjun suuntainen kallioperän ruhjelaakso. Kallioperän pinnan muodot ovat pohjaveden kertymisen ja virtauksen kannalta edulliset. Kirkkoharjun maaperä on pintaosastaan laajalti hyvin vettä läpäisevää hiekkaa ja paksuimmillaan hyvin lajittunutta harjuainesta on jopa 90 metriä. Muodostumaa ympäröivät savi- ja siltti-alueet.

Pohjaveden päävirtaussuunta on harjun pitkittäissuunnassa kohti kaakkoa ja Ukkijärven vedenottamoa. Pohjavesi saattaa virrata Lentolasta Kuohunlahdelle saakka ruhjelaaksoa pitkin. Pohjaveden purkautumista tapahtuu ilmeisesti myös Ukkijärveen. Pohjavedenpinta on harjumuodostumassa ympäröivää maanpintaa alempana. Muodostuman synkliinisyys, edullinen kallioperän pinnanmuodostus ja laajahko harjumuodostuma muodostavat laajan yhtenäisen erityisen arvokkaan pohjavesialueen, jossa syntyy ja varastoituu runsaasti pohjavettä.

Kangasalan Lämpö Oy:llä on Kangasalan kunnan ympäristölautakunnan 11.3.2003 (§ 50) myöntämä lainvoimainen ympäristönsuojelulain 28 §:n mukainen ympäristölupa öljyn varastointiin ja käyttöön Pikkolan lämpökeskuksessa. Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin nojalla käsiteltävän lupamääräysten tarkistamishakemuksen yhteydessä lupaa ei voida tässä asiassa kumota tältä osin. Olosuhteet eivät ole ympäristöluvan 11.3.2003 (§ 50) myöntämisen jälkeen alueella muuttuneet, eikä tällaista ole ELY-keskuksen valituksessa väitettykään tapahtuneen.

Toiminnanharjoittaja on ilmoittanut vastineessaan, että polttoöljysäiliö täytetään vain silloin, kun maakaasun toimitus keskeytyy. Näin ollen öljyä ei ole tarpeen varastoida alueella. Maakaasun toimitus ei ole vielä kertaakaan keskeytynyt Pikkolan lämpökeskuksen 20-vuotisena toiminta-aikana. Kun otetaan huomioon alueen edellä kuvatut pohjavesiolosuhteet, on toiminnanharjoittajan ilmoittama polttoöljysäiliön tyhjänä pitäminen syytä kirjoittaa lupamääräyksiin ennaltaehkäisyn ja haittojen minimointiperiaatteen mukaisesti polttoöljysäiliöstä pohjavesialueelle aiheutuvan riskin minimoimiseksi. Hallinto-oikeuden tekemän muutoksen johdosta öljysäiliön hälytys- ja vuodonilmaisulaitteita ei ole tarpeen testata vähintään kerran kuukaudessa. Lupamääräystä 3 on tämän perusteella muutettu.

Hallinto-oikeus on asettanut toiminnanharjoittajalle selvitysvelvoitteen Pikkolan lämpökeskuksen varapolttoaineena käytettävän kevyen polttoöljyn mahdollisesta korvaamisesta riskittömämmällä varapolttoaineella. Selvitys tulee liittää lupamääräysten tarkistamishakemuksen liitteeksi.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki 4 § 1 momentti 1 kohta, 42 § 1 momentti, 43 § 1 momentti ja 55 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Varpu Kujanpää, Yrjänä Honkavaara ja Juha Väisänen. Esittelijä Elina Nyholm (eri mieltä).

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kangasalan Lämpö Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan myönnetyn sisältöisenä.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hakija on valituksenalaisessa asiassa hakenut ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaista luvan tarkistamista. Se perustuu vuoden 2003 ympäristölupapäätöksen, jossa on määrätty, että hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on ollut tehtävä 31.12.2009 mennessä.

Pikkolan laitoksen toiminta on aikaisemmassa, vuonna 2003 tehdyssä lupaharkinnassa täyttänyt ympäristönsuojelulain 42 §:n ympäristöluvan myöntämiselle asetetut edellytykset, eikä toimintaan ole sen jälkeen tehty muutoksia. Hakijan lupahakemuksessa ei ole haettu lupaa toiminnan muuttamiselle. Vuonna 2003 myönnetyssä luvassa on todettu, ettei toiminnasta aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa terveyshaittaa taikka muuta merkittävää ympäristön pilaantumisen vaaraa. Näin ollen lupaharkinnassa on arvioitu, ettei toiminnasta lupahakemuksen ja ympäristöluvan lupamääräysten mukaisesti harjoitettuna aiheudu ympäristönsuojelulain 8 §:ssä kiellettyä pohjaveden pilaantumista tai pilaantumisen vaaraa.

Laitoksen toiminnassa, toiminnan vaikutuksissa tai alueen olosuhteissa ei ole vuonna 2003 tehdyn lupaharkinnan jälkeen tapahtunut muutoksia. Koska vuoden 2003 lupaharkinnassa todetut luvan myöntämisen edellytykset ovat edelleen olemassa, lupaa polttoöljyn varastoinnin osalta ei voida luvan tarkistamisen yhteydessä muuttaa hallinto-oikeuden päätöksessä tehdyllä tavalla. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja ympäristölupaviranomaisen päätös pysytettävä.

Hakija ei ole esittänyt luopuvansa luvanmukaisesta polttoöljyn varastoinnista öljysäiliössä. Luvan tarkistamisessa lupamääräyksiin voidaan tehdä lisäyksiä tai niitä muuttaa, mutta luvan mukaisen toiminnan kumoaminen joiltain osin tai luvan sisällön muuttaminen ei kuulu tarkistamiseen, kun toiminnassa, alueen olosuhteissa tai lainsäädännössä ei ole tapahtunut muutoksia. Koska hakija ei myöskään ole lupahakemuksessaan esittänyt, että lupaa tulisi kokonaan tai osittain muuttaa, määrätä raukeamaan tai peruuttaa ympäristönsuojelulain 57 - 59 §:n tarkoittamalla tavalla, lupaa ei voida muuttaa hallinto-oikeuden tekemällä tavalla.

Ympäristönsuojelulain pohjaveden pilaamista koskeva 8 § on ollut voimassa jo vuonna 2003 myönnettäessä lupaa toiminnalle, joten lainsäädännössä ei ole tapahtunut sellaisia muutoksia, joiden johdosta luvan tarkistamistilanteessa toimintaa käsiteltäisiin muuttuneena. Alueen pohjavesiolosuhteet eivät myöskään ole muuttuneet ainakaan toiminnan järjestämisen kannalta vaikeammiksi vuoden 2003 jälkeen, joten pohjavesiolosuhteet eivät ole esteenä luvan myöntämiselle.

Ympäristönsuojeluasetuksen 22 §:ssä on säädetty nimenomaisesti, että luvan myöntämisen edellytyksiä koskevan harkinnan ei edellytetä sisältyvän ympäristönsuojelulain 55 §:ssä tarkoitettuun luvan tarkistamista koskevaan lupapäätökseen.

Ympäristöministeriön 25.9.2007 päivätyssä muistiossa "Toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan tarkistaminen" on myös ohjeistettu, että hakemuksessa on oltava soveltuvin osin vastaavat tiedot kuin lupaa haettaessa, kuitenkin siten, että tarkistamista koskevassa hakemuksessa keskitytään lupapäätöksen lainvoimaisuuden jälkeen tapahtuneisiin muutoksiin.

Hallinto-oikeuden valituksenalaisessa päätöksessä on todettu, että hakija on saanut vuonna 2003 ympäristöluvan öljyn varastointiin ja käyttöön Pikkolan lämpökeskuksessa. Hallinto-oikeus on myös lausunut, että ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin nojalla käsiteltävän lupamääräysten tarkistamishakemuksen yhteydessä lupaa ei voida asiassa kumota tältä osin. Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on todettu, että toiminnanharjoittaja on ilmoittanut vastineessaan, että polttoöljysäiliö täytetään vain silloin, kun maakaasun toimitus keskeytyy. Näin ollen öljyä ei hallinto-oikeuden mukaan ole tarpeen varastoida alueella. Päätöksessä todetaan edelleen, että kun otetaan huomioon alueen pohjavesiolosuhteet, toiminnanharjoittajan ilmoittama polttoöljysäiliön tyhjänä pitäminen on syytä kirjoittaa lupamääräyksiin ennaltaehkäisyn ja haittojen minimointiperiaatteen mukaisesti polttoöljysäiliöstä pohjavesialueella aiheutuvan riskin minimoimiseksi.

Hakijan mukaan hallinto-oikeuden päätös on tältäkin osin virheellinen, koska hakija ei ole hakemuksessaan esittänyt tai muullakaan tavalla lupaprosessin aikana ilmoittanut haluavansa luopua polttoaineen varastoimisesta öljysäiliössä. Hallinto-oikeus on tulkinnut väärin hakijan 1.6.2010 päivätyn vastineen seuraavan lauseen: "Lisäksi on huomioitava, että lämpökeskuksen polttoöljysäiliön täyttö tapahtuu aina valvotusti käytännössä vain silloin kun maakaasun toimitus keskeytyy." Hakija ei ole tarkoittanut lauseella, että säiliö voitaisiin pitää tyhjänä missään olosuhteissa. Hakija on perustellut lauseella tarvetta täyttää säiliö harvoin, koska öljyä käytetään pääsääntöisesti vain maakaasun toimitushäiriötilanteissa. Säiliössä tulee kuitenkin aina olla riittävästi varapolttoainetta, jotta lämpölaitos voidaan käynnistää myös varapolttoaineella viivytyksettä. Toimitushäiriötilanteen jatkuessa säiliötä joudutaan täyttämään kulutuksen mukaan. Tästä on nimenomaan kysymys hakijan vastineessa 1.6.2010.

Polttoöljyä ja sen öljysäiliössä varastoimista koskeva lupaharkinta on tehty vuonna 2003, jolloin toiminnan luvan myöntämisen edellytysten on todettu täyttyvän ja tällöin myös alueen pohjavesiolosuhteet on otettu lupaharkinnassa huomioon. Luvan tarkistamisessa lupaviranomainen ei tee kokonaan uutta lupaharkintaa, vaan tarkistaa lupamääräysten sisällön ja sen, että lupamääräykset ovat ajan tasalla. Ympäristönsuojelulain 6 §:ssä tarkoitettua laitoksen sijoittamista eli valituksenalaisessa asiassa öljysäiliön sijoituspaikan harkintaa ei valituksenalaisessa asiassa tehdä uudestaan. Tästä johtuen öljyn jatkuvaa varastointia lämpölaitoksella ei voida kumota, koska olosuhteet eivät ole muuttuneet.

ELY-keskuksen valituksessa Vaasan hallinto-oikeudelle ainoana luvan kumoamisvaatimuksen perusteena on esitetty, että toiminta sijoittuu pohjavesialueelle. ELY-keskuksen valituksen mukaan hakemuksen mukainen toiminta ei täytä luvan myöntämisen edellytyksiä ympäristönsuojelulain 8 §:n pohjaveden pilaamiskiellosta johtuen, koska päästöriskiä pohjaveteen ei ELY-keskuksen mukaan voida teknisin keinoin täysin poistaa. ELY-keskus on perustellut valitustaan viittaamalla päätöksiin, joissa polttonesteen jakeluasemille ei ole myönnetty lupaa pohjavesialueella. Kyse on ollut pääasiassa I luokan pohjavesialueista.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n pohjaveden pilaantumiskielto tarkoittaa, että toimintaa ei saa harjoittaa, jos siitä aiheutuu pohjaveden pilaantumisen vaara. Lakiin ei sisälly kieltoa myöntää toiminnalle lupaa pohjavesialueella. Siten toiminnan sijoittuminen pohjavesialueelle ei suoraan merkitse, että toiminta olisi ympäristönsuojelulain 8 §:n vastaista. Näin ollen toiminnan sijoittuminen pohjavesialueelle ei voi suoraan estää haetun luvan myöntämistä ottamatta huomioon toiminnasta tosiasiassa aiheutuvia vaikutuksia tai niiden aiheutumisen mahdollisuutta.

Kirkkoharjun pohjavesialue oli vuonna 2003 lupaa myönnettäessä luokiteltu I luokan pohjavesialueeksi ja se on nykyään II luokan pohjavesialue. Kirkkoharjun pohjavesialue käsittää harjualueen Kangasalan keskustasta luoteeseen Lentolan teollisuusalueelle asti. Alue on teiden rajaama. Alue soveltuu vedenhankintaan, mutta sitä ei käytetä yhdyskuntien, haja-asutuksen tai muuhun vedenhankintaan. Alueen kaakkoisosassa sijaitseva vuonna 1954 valmistunut Ukkijärven vedenottamo on ollut poissa käytöstä vuodesta 1996 alkaen. Tätä ennen otettu vesimäärä oli keskimäärin noin 150 m3/d. Vedenottamon kapasiteetti on 1 000 m3/d ja vedenottolupa 800 m3/d. Ukkijärven vedenottamon pohjaveden laatua ovat heikentäneet korkeat raudan, mangaanin, kloridin ja nitraatin pitoisuudet. Kirkkoharjun pohjavesialue jaetaan kahteen osaan, B ja C. Hakijan lämpökeskus sijaitsee Kirkkoharjun pohjavesialueen etelärajalla C-aluetta pienemmällä B-alueen pohjavesialueella, joka on pinta-alaltaan 2,89 km2 ja jonka pohjaveden muodostumisalue on 1,91 km2. Koko Kirkkoharjun pohjavesimuodostumassa muodostuvan pohjaveden määrä on laskennallisesti 2 900 m3/d.

Hakija on toteuttanut pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseksi vaaditut suojaustoimenpiteet. Toiminnasta ei ole aiheutunut pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa. Pikkolan laitoksella harjoitettava toiminta ei ole verrattavissa polttonesteen jakeluaseman toimintaan.

Pirkanmaan ELY-keskuksen toiminta on ollut epäjohdonmukaista polttonesteiden varastoinnin riskien suhteen. Yhtiön valitukseen liitetyssä Pirkanmaan ELY-keskuksen lausunnossa 25.2.2010 on puollettu voimassa olevan ympäristöluvan tarkistamispäätöstä ST1:n huoltoaseman toimintaan, joka sijaitsee hakijan laitokselta noin 1 000 metrin päässä, vaikka toiminnasta on voitu havaita aiheutuneen hiilivetypitoisuuksien kohoamista pohja- ja hulevesissä. Lupa on sittemmin myönnetty 28.4.2010 (§ 59).

Kirkkoharjun II luokan pohjavesialueella sijaitsee ennestään muun muassa kaksi toiminnassa olevaa polttonesteiden jakeluasemaa ja kaksi ympäristöluvan saanutta betonin tuotantolaitosta. Pikkolan lämpökeskuksen varapolttoaineen säilyttämistä maanpäällisessä öljysäiliössä ei tulisi kieltää, koska toiminnasta ei aiheudu pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa, joka ylittäisi edellä mainittujen toimintojen aiheuttaman vaaran. Lisäksi hakija on viitannut eräisiin lämpökeskusten ympäristölupiin, joissa on myönnetty lupa varastoida ja käyttää polttoöljyä pohjavesialueilla. Tämä toiminta on vakiintuneesti hyväksytty lupakäytännössä. Useimmissa luvissa on lisäksi kyse tärkeällä I luokan pohjavesialueen muodostumisalueella sijaitsevista laitoksista.

Pikkolan laitoksella varapolttoaineena varastoitava öljy on kevyttä polttoöljyä. Säiliössä varastoitava öljymäärä on 30.8.2009 ollut 117 418 litraa. Laitoksella olevassa maanpäällisessä terässäiliössä varastoitavan varapolttoöljynä käytettävän öljyn määrä on tavallisesti ollut noin 100 - 200 m3.

Kun toiminnasta aiheutuva pohjaveden pilaantumisen mahdollisuus estetään suojaustoimenpiteillä, luvan myöntämiselle lupaviranomaisen päätöksen mukaisesti ei ole estettä. Pikkolan lämpökeskuksella on varapolttoaineen varastointia varten maanpäällinen lieriömäinen SFS-standardin 2737 mukainen terässäiliö, jonka tilavuus on 400 m3. Standardi vastaa öljylämmityslaitteistoista annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (314/1985) 6 §:n 1 momentin 5 kohdan säiliöiden rakennemääräyksille asetettuja vaatimuksia. Säiliön halkaisija on 9 200 mm ja korkeus 5 700 mm. Säiliö on sijoitettu teräsbetoniseen suoja-altaaseen, jonka halkaisija on 15 200 mm ja korkeus 2 500 mm. Suoja-altaan tilavuus on 450 m3 (> 100 %), joka täyttää standardin SFS 3350 mukaisen vaatimuksen 1,1-kertaisesta suoja-allastilavuudesta.

Säiliön pohja on uusittu vuodenvaihteessa 2006 - 2007 ja säiliö on hyväksytty käytettäväksi palavan nesteen säiliönä. Samassa yhteydessä säiliön vuotoaltaan päälle on rakennettu vesitiivis kate, joten sadevesien pääsy vuotoaltaaseen on estetty. Öljysäiliön täyttöputken kohdalle on rakennettu lukittava laitesuoja, jonka kautta on nykyisin portaat vuotoaltaan pohjalle. Suoja-allasta ympäröivä aita on uusittu kokonaisuudessaan. Lisäksi säiliö on korroosiosuojattu ulkopuolelta vuonna 2007.

Öljysäiliön täyttöventtiili sijaitsee säiliön kyljessä suoja-altaan päällä, jolloin mahdollisesti letkun kiinnityksen tai irrotuksen aikana karkaava öljy putoaa ritilälattian läpi suoja-altaaseen. Öljysäiliön suoja-altaaseen mahdollisesti tulevat sadevedet pumpataan nykyisen käytännön mukaisesti valvotusti siirrettävällä pumpulla suoja-altaan pohjakaivosta purkauspaikan suoja-altaaseen ja edelleen öljynerottimen kautta kunnan viemäriverkostoon.

Varastosäiliöstä öljy pumpataan lämpökeskuksessa olevaan 25 m3:n päi-väsäiliöön ennen polttoa. Päiväsäiliö on varustettu valuma-altaalla. Kattilahuoneessa sijaitseva öljyn siirtopumppu on niin ikään valuma-allastettu. Molemmat valuma-altaat on varustettu öljyvuotohälytysjärjestelmällä. Hälytysjärjestelmä on kytketty sarjaan pumpun P5 ohjauspiiriin siten, että kumman tahansa valuma-altaan anturin havaitessa vuodon pumppu P5 pysähtyy ja aiheutuu hälytys. Hälytys- ja valvontatiedot välittyvät GSM-verkon kautta välittömästi päivystävälle käyttöhenkilölle.

Varsinainen purkauspaikka, johon säiliöauto purkaessaan ajaa, on allastettu ja varustettu öljynerotuskaivolla. Polttoöljysäiliön ja lämpökeskuksen välillä kulkee maanalainen teräsputki, joka on sijoitettu eristettyyn putkielementtiin. Putkielementin pinnoitteena on nestetiivis PE-putki. Mahdollinen putkivuoto on havaittavissa suoja-altaalla, jonne putkielementti laskee. Lämpökeskuksessa on erillinen öljyvuotohälytys sekä erillinen öljynerotin.

Öljysäiliön täyttöpaikka on rakennettu tiiviiksi ja viemäröity olemassa olevaan öljynerotusjärjestelmään. Säiliöauton purkauspaikka, johon säi-liöauto peruuttaa, on allastettu maanpintaa muotoilemalla noin 5 x 6 metrin alalta. Altaan reunat ovat 100 mm korkeammalla kuin keskusta, jolloin allastilavuudeksi muodostuu 1 m3. Allastus kaataa ritiläkantiseen pohjalliseen hiekanerotuskaivoon HEK ø=600 mm ja h=1 000 mm. Hiekanerotuskaivon jälkeen on asennettu sulkuventtiilikaivo SV1, jossa olevalla venttiilillä pystytään katkaisemaan yhteys öljynpurkauspaikalta öljynerottimeen. Sulkuventtiilikaivosta viemäriputki liitetään nykyiseen V-100 viemärilinjaan, joka johtaa öljynerotuskaivoon.

Uusi viemäriputkisto on rakennettu haponkestävästä putkesta (DN100, AISI 2333). Putki on eristetty hiekanerotuskaivon ja sulkuventtiilikaivon väliseltä osalta styrox-kourulla, s=50 mm.

Purkauspaikan hiekanerotuskaivon ja sulkuventtiilikaivon lävistävät viemäriputken DN100-liitokset on tehty nestetiiviiksi. Purkauspaikan valu-ma-altaan pohja on tiivistetty tiivistysasteeseen 90 % ja sen kantavuuden E tulee olla vähintään 150 Mpa. Alusrakenne on lisäksi varustettu hitsat-tavalla HD-polyeteenimuovikalvolla. Päällysrakenteena on öljynkestävä asfalttibetoni.

Piha-alue on muotoiltu siten, etteivät sadevedet tule muulta piha-alueelta öljyn purkauspaikalle. Säiliöauton purkauspaikan sulkuventtiili (SV1) pidetään normaalisti avoimena, jolloin purkauspaikan sadevedet kulkevat öljynerotuskaivon kautta viemäriin. Säiliötä täytettäessä sulkuventtiili suljetaan käsin (toimenpide ohjeistetaan öljyn tuojille laitesuojan asennettavalla opastaululla). Säiliön täytön yhteydessä mahdollisesti tapahtuvan letkuvaurion johdosta purkautunut öljy valuu täyttöpaikan valuma-altaaseen, josta se saadaan poistetuksi imeytysaineilla tai vastaavilla ja toimitetuksi asianmukaiseen jätteenkäsittelylaitokseen. Poistoputkeen joutunut vähäinen öljymäärä (HEK-VKl välinen putki täynnä vettä) erotetaan nykyisellä öljynerottimella. Säiliöauton letkuvaurion seurauksena auton oma automatiikka pysäyttää öljyn pumppaamisen. Säiliön täytön jälkeen sulkuventtiili avataan.

Hakijan toiminnassa polttoöljyn varastoinnissa ja käsittelyssä täytetään kemikaalien varastoinnin vaatimukset pohjavesialueella. Polttoöljyn varastointiin ja käsittelyyn on kiinnitetty huomiota varustamalla öljyn varastosäiliö sekä mekaanisilla että sähköisillä suojauksilla. Kangasalan ympäristönsuojeluviranomainen on suorittanut Pikkolan lämpökeskuksella ympäristölupatarkastuksen 4.11.2008, eikä tarkastuksessa havaittu puutteista kemikaalien varastoinnissa ja käsittelyssä eli kaikki suoritetut investoinnit varastointijärjestelmän osalta todettiin lupamääräysten mukaisiksi.

Kemikaalien varastointia koskevissa laissa ja asetuksissa maanalaisille öljysäiliöille on asetettu ankarampia vaatimuksia kuin maanpäällisille öljysäiliöille. Maanalaisia polttoöljysäiliöitä on pitänyt muun muassa öljylämmityslaitteistoista annetun asetuksen (1211/1995) 23 §:n mukaan määräajoin tarkastaa toisin kuin maanpäälle rakennettavia polttoöljysäiliöitä. Maanpäällisten öljysäiliöiden tarkastuksista ei säädetä niihin liittyvistä vähäisistä riskeistä johtuen.

Pikkolan lämpölaitoksella energiaa tuotetaan normaaliolosuhteissa maakaasulla. Hakijan kaukolämmön jakeluverkoston voimakkaan kasvun myötä putkiston siirtokapasiteetti on nykyisin rajallinen, joten keskustan alueen kaukolämmön jakelun turvaamiseksi hakijan on energian tuottamisen turvaamiseksi pysyttävä käyttämään myös varalämpölaitosta huippukulutuksen varalta.

Kevyttä polttoöljyä käytetään ainoastaan lämpökeskuksen varapolttoaineena pääpolttoaineena käytettävän maakaasun toimituksen keskeytys- tai häiriötilanteissa sekä huippukuormituksen aikana. Varapolttoainejärjestelmän on tästä huolimatta oltava jatkuvassa valmiudessa ja polttoöljyä varastoituna alueella sijaitsevassa öljysäiliössä. Ei ole riittävää, että säiliö voidaan täyttää maakaasun toimituksen keskeytys- tai häiriötilanteissa sekä huippukuormituksen aikana, koska laitos tarvitsee varapolttoainetta heti kaasun toimituksen keskeytyessä. Esimerkiksi vuonna 2011 talvella varapolttoaineeseen piti turvautua, kun maakaasuputkeen tuli laitteistovika. Pikkolan lämpölaitoksella käytettiin tuona aikana noin 13 500 litraa polttoöljyä. Varalämpölaitos on päälämpölaitoksen kanssa riippuvainen samasta pääpolttoaineesta eli maakaasusta, joten sen jakelun häiriöt edellyttävät molempiin laitoksiin varapolttoainejärjestelmää.

Tilanteissa, jolloin lämpötila on -5 astetta tai lämpimämpi ja Pikonkankaan päälämpökeskus on otettava pois tuotannosta maakaasun toimitusvaikeuksien johdosta (Pikonkankaalla ei tällä hetkellä ole varapolttoainejärjestelmää lainkaan), Kangasalan keskustan kiinteistöjen kaukolämmön alueen lämpöverkko voidaan pitää jäätymätta hakijan Pikkolan lämpökeskuksen avulla. Näin alueen kuluttajille pystytään tuottamaan riittävästi lämpöä. Normaalitilanteessa yhtenäinen Kangasalan keskustan, Harjunsalon ja Pähkinäkallion kaukolämpöverkko jaetaan edellä mainitussa häiriötilanteessa kahteen osaan, jolloin Harjunsalon ja Pähkinäkallion lämpöverkko voidaan pitää lämpimänä Lukonlämmön (4,5 MW) ja Pähkinäkallion (0,8 MW) lämpökeskuksilla. Lämpötilan laskiessa alle -5 asteen verkoston etäisimmät osat alkavat jäädä ilman tarvitsemaansa lämpöä, mutta lämpöverkko pysyy jäätymättömänä. Lämpötilan laskiessa alle -20 asteen ei lämpöä riitä enää kuin aivan lämpökeskusten läheisyydessä oleville kuluttajille. Esimerkin mukaisessa tilanteessa lämpötilan ollessa alle -20 astetta ja häiriön jatkuessa ovat lämpöverkon etäisimmät osat jäätymisvaarassa.

Pikkolan lämpökeskus toimii hakijan Pikonkankaan lämpökeskuksen vara- ja huippulämpökeskuksena, ja se palvelee tällöin Harjunsalon, Pähkinäkallion sekä Kangasalan keskustan kaukolämpöasiakkaita. Lämmöntuotanto alueella voi vaarantua, jos päätös jää voimaan hallinto-oikeuden siihen tekemine muutoksineen.

Varapolttoaineena käytetty kevyt polttoöljy on paras ja tässä tapauksessa ainoa tekninen vaihtoehto varapolttoaineeksi. Nestekaasun käyttäminen ei ole laitoksella teknisesti mahdollista eikä turvallista. Lämpökeskuksella käytössä olevat polttimet eivät myöskään sovellu nestekaasun käyttöön, joten sen käyttäminen ei olisi edes teoriassa mahdollista. Lisäksi nestekaasu on erittäin helposti syttyvää, joten sen käyttö edellyttäisi muutoksia jo tehtyihin sähköasennuksiin nestekaasun korkeamman räjähdyssuojausvaatimuksen vuoksi. Nestekaasun säilyttämistä koskevat lisäksi eri säännökset kuin polttoöljyä. Hakijan Pikkolan lämpökeskuksen alueella ei ole nestekaasuasetuksen soveltamisesta annetun kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen (344/1997) mukaisia edellytyksiä varastoida nestekaasua laitoksen edellyttämässä mittakaavassa.

Maakaasun toimituksen häiriötilanteissa ei energian tuottaminen muilla lämpökeskuksilla Pikkolan lämpökeskuksen sijaan ole mahdollista, koska Kangasalan keskustan kaukolämpöverkkoon ei ole kytketty vaihtoehtoista kaukolämpöä tuottavaa varalämpökeskusta, jolla alueen huoltovarmuus voidaan taata. Edellä selostetun perusteella hallinto-oikeuden edellyttämä selvitys mahdollisuuksista korvata Pikkolan lämpökeskuksessa varapolttoaineena käytettävä kevyt polttoöljy pohjaveden kannalta riskittömämmälla varapolttoaineella tai toisen laitoksen käytöllä poikkeustilanteessa ei ole tarpeellinen.

Kangasalan kunnan rakennus- ja ympäristölautakunta on antanut yhtiön valituksen johdosta lausunnon. Yhtiön valituksen perusteella hallinto-oikeuden päätös tulisi kumota sekä rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös saattaa voimaan.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. Yhtiön valituksessa sekä rakennus- ja ympäristölautakunnan lausunnossa ei ole esitetty uusia asiaan vaikuttavia seikkoja. ELY-keskus on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä.

Kangasalan Lämpö Oy on antanut annettujen lausuntojen johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan lupamääräykseen 3 tehtyjen muutosten osalta ja Kangasalan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätös lupamääräyksen 3 osalta saatetaan voimaan.

Hallinto-oikeuden päätöksessä toiminnanharjoittajalle asetettua lupamääräysten tarkistamishakemuksen yhteydessä esitettävää teknis-taloudellista selvitysvelvoitetta koskevaa määräystä yhtiön valitus tältä osin enemmälti hyläten samalla muutetaan. Näin muutettuna luvan voimassaoloa koskeva kappale kuuluu kokonaisuudessaan seuraavasti ( muutos kursiivilla ):

"Luvan voimassaolo

Päätös on voimassa toistaiseksi. Hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä vuoden 2020 loppuun mennessä. Tarkistamishakemuksen yhteydessä on esitettävä teknis-taloudellinen selvitys mahdollisuuksista korvata Pikkolan lämpökeskuksessa varapolttoaineena käytettävä kevyt polttoöljy pohjaveden kannalta riskittömämmällä varapolttoaineella tai toisen laitoksen käytöllä poikkeustilanteessa sekä mahdollisuuksista järjestää Pikkolan lämpökeskuksen polttoainehuolto muulla tavoin ilman alueelle sijoitettua kevyen polttoöljyn varastoa.

Kangasalan Lämpö Oy:n valitus hylätään enemmälti. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä siten, että

1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin olennaisesti huonontua. - - -

Ympäristönsuojelulain 42 §:n (Luvan myöntämisen edellytykset) 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:

1) terveyshaittaa;

2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa;

3) lain 7 - 9 §:ssä kiellettyä seurausta;

4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella; eikä

5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n (Lupamääräykset pilaantumisen ehkäisemiseksi) 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset:

1) päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista;

2) jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä;

3) toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa;

4) toiminnan lopettamisen jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä; ja

5) muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevassa luvassa tulee määrätä, mihin mennessä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä ja mitkä selvitykset on tuolloin esitettävä, jollei tällaista määräystä ole pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Lupamääräyksiä on kuitenkin tarkistettava määräajoin, jos lupa koskee ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun neuvoston direktiivin (96/61/EY) mukaan luvanvaraista toimintaa. Tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Erityisestä syystä myös määräaikaisessa luvassa voidaan määrätä lupamääräyksen tarkistamisesta. Luvan myöntäneen viranomaisen on käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentiksi todetaan, että toistaiseksi voimassa olevassa lupapäätöksessä tulisi määrätä, mihin mennessä uusi hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä, ja tuolloin mahdollisesti esitettävistä selvityksistä. Erityisestä syystä määräys voitaisiin sisällyttää myös määräaikaiseen lupaan. Harkinta kohdistuisi lupamääräyksiin. Jos viranomaisten asettamaa määräaikaa ei ole noudatettu, lupa voitaisiin määrätä raukeamaan. Vastaava säännös on vesilaissa ja ilmansuojelulaissa.

Ympäristönsuojeluasetuksen 22 §:n mukaan, jos aiemmin myönnettyä lupapäätöstä on tarkistettava ympäristönsuojelulain 55 §:n mukaisesti, on lupapäätöksestä käytävä ilmi soveltuvin osin saman asetuksen 18 - 20 §:ssä säädetyt seikat luvan myöntämisen edellytyksiä koskevaa harkintaa lukuun ottamatta. Päätöksestä on käytävä ilmi hakemukseen liittyvien selvitysten sisältö sekä perusteltu ratkaisu siitä, miltä osin lupamääräyksiä muutetaan, sekä uudet määräykset perusteluineen.

Tosiseikat

Pikkolan lämpökeskus sijaitsee Pikkolan alueen asemakaavassa yleisten rakennusten korttelialueeksi merkityllä alueella. Lämpökeskus sijaitsee yhdyskuntateknistä huoltoa palvelevien rakennusten ja laitosten alalla (kaavamerkintä ET).

Laitos sijaitsee II luokan pohjavesialueen osa-alueella B, ja toiminto sijoittuu myös pohjaveden varsinaiselle muodostumisalueelle. Alue on aiemmin ollut vedenhankintakäytössä, mutta vedenotto Ukkijärven vedenottamosta on lopetettu vuonna 1996. Vedenoton loppumisen vuoksi pohjavesialueen luokitus on muutettu. Alue on kuitenkin pysytetty II luokan pohjavesialueena, koska kyseessä on edelleen vedenhankinnan kannalta hyvä pohjavesialue. Länsi-Suomen vesioikeuden vuonna 1971 vedenottamolle myöntämän luvan mukaan vedenottamolle on voitu ottaa pohjavettä 800 m3/d. Alueella muodostuvan pohjaveden määräksi on arvioitu 1 600 m3/d.

Kangasalan Lämpö Oy:llä on Kangasalan ympäristölautakunnan 11.3.2003 (§ 50) Pikkolan lämpökeskuksen toimintaan myöntämä lainvoimainen, toistaiseksi voimassa oleva ympäristönsuojelulain 28 §:n mukainen ympäristölupa, jossa on sallittu kevyen polttoöljyn varastointi ja käyttö varapolttoaineena Pikkolan lämpökeskuksessa. Päätöksen mukaan hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi tuli tehdä 31.12.2009 mennessä.

Kangasalan Lämpö Oy tuottaa Kangasalan keskustan kiinteistöjen kaukolämmön. Pääosa Kangasalan kunnan kaukolämmöstä tuotetaan hakijan päälaitoksena toimivalla Pikonkankaan lämpökeskuksella. Pikkolan lämpökeskus toimii kunnan keskusta-alueen kaukolämpöverkostossa huippu- ja varatehon tuottajana vain silloin, kun peruskuormaa tuottavan Pikonkankaan lämpökeskuksen teho ei riitä tyydyttämään lämmön tarvetta. Pikkolan lämpökeskusta käytetään myös huippukuormitusten aikana maakaasun tehohuippujen leikkaajana. Pikkolan laitoksen lämpöteho on 8 MW. Laitos toimii jaksottaisen käytönvalvonnan periaatteella vailla jatkuvaa miehitystä. Hälytys- ja valvontatiedot välittyvät GSM-verkon kautta välittömästi päivystävälle käyttöhenkilölle.

Pikkolan lämpökeskuksella energiaa tuotetaan normaaliolosuhteissa maakaasulla. Kevyttä polttoöljyä käytetään huippukuormituksen aikana, mikäli maakaasun tilaustehon yläraja toiminta-alueella saavutetaan. Varapolttoaineen varastointia varten laitoksella on maanpäällinen terässäiliö, jonka tilavuus on 400 m3. Säiliössä varastoitava määrä on ollut noin 100 - 200 m3. Lämmityskaudella maakaasun toimitushäiriötilanteessa varapolttoaine on saatava käyttöön viivytyksettä muutaman kymmenen minuutin (15 - 30 minuuttia) kuluessa, että kaukolämpöverkko ei ehdi liiaksi jäähtyä. Öljyn toimittaminen tyhjään säiliöön ei yhtiön mukaan häiriötilanteessa nopean lämmöntarpeen vuoksi ole käytännössä mahdollista. Öljyn toimittajien ilmoittama normaali polttonesteiden toimitusaika on 1 - 6 arkipäivää tilauksesta.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan säiliöön on nykyisin varastoitu noin 104 000 litraa eli noin viiden päivän tarvetta vastaava öljymäärä, jos laitosta ajetaan täydellä teholla. Öljyn saatavuus mahdollisessa laajemmassa maakaasun toimitushäiriötilanteessa todennäköisesti heikkenee ja toimitusajat pitenevät, koska kysyntä kasvaa myös muilla käyttäjillä kuin nyt kyseessä olevalla hakijalla. Säiliössä on yleensä varastoituna öljyä 100 - 200 m3. Hakijan mukaan toisaalta huoltovarmuuden kannalta olisi järkevää pitää säiliö mahdollisimman täynnä myös normaalitilanteessa.

Pikkolan laitos on ollut käynnissä vuonna 2007 tammi - maaliskuussa sekä toukokuussa, vuonna 2008 tammi - maaliskuussa, vuonna 2009 tammi - maaliskuussa sekä joulukuussa ja vuonna 2010 tammi - huhtikuussa sekä marras - joulukuussa. Kevyttä polttoöljyä ei ole käytetty kyseisinä vuosina lainkaan. Vuonna 2011 laitos on ollut käynnissä tammi - maaliskuussa sekä loka - marraskuussa. Vuonna 2011 helmikuussa on käytetty myös kevyttä polttoöljyä noin 13 500 litraa samanaikaisen maakaasun toimitushäiriötilanteen ja huippukuormituksen vuoksi.

Kysymyksenasettelu

Asiassa on kysymys ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentissa tarkoitetusta toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskevasta hakemuksesta ja siitä, onko tällaisessa asiassa voitu rajoittaa laitoksen yhteydessä olevan polttoöljysäiliön käyttöä siten kuin hallinto-oikeus on määräyksessä 3 tehnyt. Ympäristönsuojelulain 58 tai 59 §:ssä säädetään muutoin luvan muuttamista tai peruuttamista koskevista hakemuksista, jotka on ratkaistava erikseen eri hakemuksesta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Kangasalan Lämpö Oy ei ole hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa ilmoittanut luopuvansa polttonesteiden varastoinnista alueella. Kangasalan Lämpö Oy on valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle myös kiistänyt, että sen hallinto-oikeudelle antamassa vastineessa esitetty lausuma olisi tarkoittanut ilmoitusta siitä, että kevyen polttoöljyn jatkuva varmuusvarastointi ei olisi enää tarpeen. Hallinto-oikeus ei siten ole voinut muuttaa lupamääräystä 3 yksinomaan vastineeseen sisältyneen lausuman johdosta.

Asiassa on edellä lausutun lisäksi tutkittava, onko päätöstä kuitenkin muutettava muilla perusteilla ottaen huomioon ELY-keskuksen hallinto-oikeudessa valituksessa esittämät valitusperusteet ja toisaalta se, että asia on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vireillä vain Kangasalan Lämpö Oy:n valituksesta koskien lupamääräystä 3 sekä lupamääräysten tarkistamista koskevaan hakemukseen sisällytettävää selvitysten esittämistä.

Lupaharkinnan laajuus lupamääräyksiä tarkistettaessa

Käsiteltäessä ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentissa tarkoitettua ympäristöluvan määräykseen perustuvaa hakemusta lupamääräysten tarkistamiseksi harkinnan kohteena ovat luvassa asetettavat määräykset, mutta eivät luvan myöntämisen edellytykset siten kuin haettaessa lupaa uudelle toiminnalle. Hakemusta ratkaistaessa on otettava huomioon, mitä lupamääräysten asettamisesta ympäristönsuojelulaissa muutoin säädetään. Lain 42 §:ssä säädettyjen luvan myöntämisen edellytysten tulee toiminnassa edelleenkin aina täyttyä. Lupamääräysten tarkistamista koskevassa harkinnassa voidaan lisäksi aina ottaa huomioon asiassa saatu uusi selvitys, joka saattaa koskea esimerkiksi olosuhteita, toiminnan vaikutuksia tai siitä aiheutuvaa pilaantumisen riskiä taikka teknisiä mahdollisuuksia toiminnan kehittämiseksi.

Lupamääräyksiä asetettaessa on myös otettava huomioon, mitä lain 43 §:n 3 momentissa säädetään yleisesti lupamääräysten asettamisesta. Lisäksi on otettava huomioon muun ohella ympäristönsuojelulain 8 §:ssä säädetty ja lain 42 §:n nojalla luvan myöntämisedellytyksiin kuuluva pohjaveden pilaamiskielto sekä pohjaveden pilaantumisen ehkäisemiseen liittyvät näkökohdat. Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoittumiseen liittyvät lain 6 §:ssä mainitut seikat tulee samoin ottaa huomioon lupamääräyksiä asetettaessa, vaikkakaan pelkästään lupamääräysten tarkistamista koskevassa hakemuksessa ei ole kysymys koko toiminnan sijoittumisen edellytysten uudelleen arvioinnista.

Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin mukaan toistaiseksi voimassa olevassa ympäristöluvassa on määrättävä siitä, milloin hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi on tehtävä, sekä myös siitä, mitkä selvitykset on tuolloin esitettävä. Lupamääräysten tarkistamistilanteessa harkinnan laajuutta voidaan siten osin rajata ympäristönsuojelun kannalta myös aiemmalla luvalla määräämällä siinä tarkistamishakemukseen sittemmin liitettävistä selvityksistä. Lupamääräysten tarkistamistilanteessa on otettava muun ohella huomioon ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa tarkoitetut tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa ympäristönsuojelun kannalta tarpeelliset toimet. Määrättävien toimien toteuttamisen mahdollisuuksia arvioitaessa on siten otettava erityisesti huomioon, että kysymyksessä on olemassa oleva toiminta.

Oikeudellinen arvio

Pikkolan lämpökeskuksen edellä mainitussa aiemmassa, 11.3.2003 myönnetyn ympäristöluvan lupaharkintatilanteessa lupaviranomaisella ei ole ollut asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan käytettävissä varsinaista yksityiskohtaista riskinarviointia pohjaveden pilaantumisesta ja sen vaarasta. Kevyen polttoöljyn varastosäiliön sijoittamista alueelle ei ole aiemmassa lupapäätöksessä käsitelty itsenäisesti luvanvaraisena, vaikka säiliön koko on yli 100 m3. Kevyen polttoöljyn varasto on tarpeen alueella lämpökeskuksen varapolttoainehuoltoa varten. Ympäristönsuojelulain 55 §:n 2 momentin nojalla käsiteltävän lupamääräysten tarkistamishakemuksen yhteydessä mahdollisesti tarpeellisten kevyen polttoöljyn varastointia ja käyttöä rajoittavien lupamääräysten asettamista ei tässä tapauksessa sellaisenaan rajoita se seikka, että kevyen polttoöljyn varastointi ja käyttö varapolttoaineena on sallittu aiemmassa luvassa.

Edellä todetusta huolimatta lupamääräysten tarkistamista harkittaessa asiassa on otettava huomioon saadut selvitykset pohjaveden pilaantumisesta ja sen vaarasta sekä selvitykset toiminnan muuttamiseen liittyvistä teknistä ja taloudellisista mahdollisuuksista. Tämän lisäksi on otettava huomioon, mitä aiemmassa luvassa on edellytetty liitettäväksi selvityksenä hakemukseen. Lupa-asian ratkaisu perustuu tapauskohtaiseen harkintaan, eikä yhtiön valituksessa viitatuilla muissa yksittäisissä tapauksissa annetuilla ratkaisuilla ole välitöntä oikeudellista merkitystä valituksenalaisessa asiassa.

Pikkolan Lämpökeskus sijaitsee II luokan pohjavesialueella, jolla on katsottu olevan edelleen merkitystä vedenhankinnan kannalta, vaikka alueen luokitusta on muutettu. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua pohjavettä. Pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteet sekä kevyen polttoöljyn ominaisuudet huomioon ottaen kevyt polttoöljy saattaa maaperään joutuessaan aiheuttaa pohjaveden pilaantumista tai sen vaaraa.

Kevyen polttoöljyn varastosäiliö suoja-altaineen ja putkistoineen sekä säiliöön liittyvät täyttöjärjestelmät ovat standardien mukaisia. Toisaalta säiliön ja lämpölaitoksen välinen putkisto on maanalainen. Toimintaan liittyvä riski voi myös muuttua, jos varaston käyttö lisääntyy. Kun lisäksi otetaan huomioon onnettomuusriski, materiaaleihin liittyvä riski sekä inhimillisten virheiden mahdollisuus, polttoöljyn varastoinnista johtuvaa päästöjen riskiä pohjaveteen ei voida asiassa esitetyillä teknisillä keinoilla täysin sulkea pois. Kevyen polttoöljyn jatkuvasta varastoinnista Pikkolan lämpökeskuksen alueella saattaa aiheutua pohjaveden pilaantumisriski, joka ei tosin sinänsä ole arvioitavissa välitöntä pilaantumista tai sen vaaraa aiheuttavaksi. Pikkolan lämpökeskuksen toiminnasta saadun selvityksen johdosta on arvioitavissa, että kevyen polttoöljyn varastointijärjestelmää ei voida muuttaa ainakaan lyhyen ajan kuluessa siten, että jatkuvasta varastoinnista voitaisiin luopua ilman, että laajan alueen huoltovarmuus vaarantuu.

Kun edellä todetun lisäksi otetaan huomioon, että Pikkolan lämpökeskuksen aiemman 11.3.2003 myönnetyn ympäristöluvan lupamääräysten tarkistamista koskevaan määräykseen ei ole sisältynyt velvoitetta selvityksen tekemisestä kevyen polttoöljyn varastoinnin lopettamiseksi alueella, lupamääräystä 3 ei ole syytä muuttaa siitä, mitä Kangasalan rakennus- ja ympäristölautakunnan päätöksessä on päätetty.

Koska toisaalta pohjaveden pilaantumisen riskiä ei ole voitu täysin poissulkea kevyen polttoöljyn varastoinnin vuoksi, asiassa on edelleen syytä selvittää mahdollisuuksia vähentää kevyen polttoöljyn varastoinnista ja käytöstä aiheutuvaa riskiä pohjavedelle. Hallinto-oikeuden päätöksellä on muutettu luvan voimassaoloa koskevaa kohtaa lisäämällä siihen tarkistamishakemuksen yhteydessä esitettävät selvitykset, jotka liittyvät varapolttoaineen käyttöön sekä laitoksen energiantuotannon korvaamiseen muulla laitoksella. Perusteita kumota selvitysvelvoitetta koskevaa kohtaa valituksessa esitetyillä perusteilla ei ole.

Kun otetaan huomioon edellä todettu, ELY-keskuksen hallinto-oikeudessa esittämät valitusperusteet sekä yhtiön vaatimuksesta tehty hallinto-oikeuden määräystä 3 koskevan lisäyksen kumoaminen, on selvitysmääräystä perusteltua yhtiön vaatimus selvitysvelvoitteen kokonaan kumoamisesta enemmälti hyläten samalla muuttaa siten, että siinä ei rajoiteta toiminnanharjoittajan mahdollisuutta vertailla eri vaihtoehtoja kevyen polttoöljyn varastoinnin lopettamiseksi pohjavesialueella. Pikkolan lämpökeskuksen lupamääräysten tarkistamista koskevaan hakemukseen liitettävän selvityksen sisältöä on tämän vuoksi tarpeen muuttaa siten, että selvitys on esitettävä myös muista vaihtoehdoista varastoida kevyttä polttoöljyä pohjavesialueen ulkopuolella. Tämän vuoksi lupamääräykseen on syytä lisätä edellä ratkaisuosasta ilmenevä selvityksen sisältöä koskeva määräys.

Näillä perusteilla ja kun muutoin kysymyksessä olevan selvitysvelvoitteen osalta otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin ole yhtiön valituksen johdosta perusteita muuttaa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Riku Vahala. Asian esittelijä Irene Mäenpää.